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      中華人民共和國工業和信息化部主管      題字:鄒家華
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      国有企业混合所有制改革 五个关键问题

          2018-05-07 12:17

      混合所有制改革是國企改革的重要突破口。目前,混合所有制改革還處于試點過程中,各地在推進混改方面實施了一系列舉措。爲此,基于政策和文獻研究,提出關于混改的五個關鍵問題,並對其進行分析和提出建議,分別是:第一,首要目標是提高國有企業和國有資本的運營效率;第二,要與供給側結構性改革緊密結合,尤其是去産能和去杠杆;第三,頂層保障是從政府和國資平台公司兩個層面建立相適應的國資管理體制;第四,著力點是營造公平市場環境和逐步放開壟斷領域;第五,切勿忽視發揮國企優勢和放大國資功能。

      自十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟之後,國有企業混合所有制改革從中央到地方、從理論到實踐、從政策到執行等方面都受到了社會各界的廣泛關注。

      目前,混改仍處于試點和探索階段,尚無統一模式可供參照。如何使國企的混合所有制改革進一步推進和深化,本文將從現有政策、研究和實踐中提煉出關于混改的五個關鍵問題,對其進行分析和提出建議。

      明確首要目標:提高國企和國有資本的運營效率

      與20世紀90年代國企改革以扭虧解困爲主要目的不同,提高國有企業和國有資本的運營效率應是混改的首要目標。混改不只是産權的變動,更重要的是把民企靈活的市場機制和創新的管理理念引入國企,進而提高經營效率。唯有如此,做強做優做大國有企業和增強國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力才能有章可循。

      近年來,國有企業資産總額實現了快速增長。以央企爲例,從2005年的10.6萬億元增長到2016年的69.5萬億元,年均增長率達18.7%。但必須認識到,預算軟約束、內部激勵不足、所有者缺位以及政策性任務等多種因素影響著國企真正的經營效率。

      混改的關鍵是要觸及國企效率偏低問題,要引入外部力量完善治理結構,營造國有股東和中小股東平等行使權利、共生共贏的環境,以提高國企的決策和經營效率,同時還要優化國企激勵機制。換句話說,混改“藥方”主要是爲了醫治部分國企缺乏活力的病症。

      此外,還要防範“混合所有制失靈”。具體來說,有兩種不良後果值得警惕:一種是國資仍擁有實際控制權,包括絕對控股和相對控股,會繼續依仗壟斷優勢和強化行政壁壘,而民資則選擇“搭便車”來分享壟斷利潤,這樣的改革無實質意義;另一種是民資擁有實際控制權,會誘導國資代理人放棄監督,甚至選擇妥協合謀,從而導致國有資産流失等問題,這就對混改背景下的國資監管能力提出了更高要求。

      與供給側結構性改革緊密結合

      基于国企的巨大体量和重要地位,要改革我国经济的供给结构,国企必定首当其冲。因此,国企混改必须與供給側結構性改革緊密結合,要围绕“三去一降一补”五大任务来推进。其中尤以去产能和去杠杆为重点。

      首先在去産能方面,産能嚴重過剩、庫存嚴重積壓的行業多集中在國有企業,所以去産能的重點自然也是國企。2016年,我國主要行業的去産能任務如期完成。其中,中央國企化解鋼鐵過剩産能1019萬噸,完成率141.7%,化解煤炭過剩産能3497萬噸,完成率109.9%。但這背後不容忽視的是,去産能並沒有完全發揮出市場在資源配置中的決定性作用。因此,化解過剩産能應更多地依靠市場作用,這也要求國企必須向完全的市場主體轉變。混改恰逢其時,將依托外部資本來完善國企的現代企業制度、加速市場化進程和減少政府幹預。

      其次在去杠杆方面,根據中國社科院的測算,截至2015年底,我國金融部門、居民部門、包含地方融資平台的政府部門以及非金融企業部門的杠杆率分別爲21%、40%、57%和156%。其中,非金融企業的高杠杆又主要集中在國企,特別是産能過剩和資本密集型行業,比如煤炭、化工、鋼鐵等。在經濟下行時,它們只能通過舉借新債來維系現有債務的利息支付和本金償還,這在進一步提高杠杆的同時還增加了系統性金融風險。很明顯,與銀行貸款、發行債券和政府補貼相比,混改能以股權形式吸納社會資本來降低杠杆率,還能助力處置“僵屍企業”,降低經濟風險。具體方式可包括債轉股、增資擴股、股權置換、資産證券化、存量資産盤活、企業間兼並重組等。

      做好頂層保障:建立相適應的國有資産管理體制

      市場化是國企改革的兩大願景之一。市場經濟的快速發展對政府監管國企的能力提出了新的要求。而且,政府與國企之間不僅在産權,還在政策、人事、黨務等多方面關聯。因此,隨著混改的深入,政府亟需建立相適應的國有資産管理體制來做好頂層保障。需指出的是,一般意義上的國資管理指的是國資委的工作,但這是不完全的。本文將從政府和國資平台公司兩個層面來論述。

      首先在政府層面,1978年以來,政府對國企的管理實現了從“管工廠”到“管企業”,再到“管資産”,直至“管資本”的三次轉型。當然,最後一次轉型還未完成。國資委自2003年作爲國務院直屬特設機構成立以來,在代爲履行出資人職責、指導國企改革重組、推動國資保值增值等方面發揮了重要作用。

      其他機構也對國企産生影響。我國的國企管理體制具有複雜性和嚴密性的特點。以央企爲例,國資委、財政部、審計署、組織部、人力資源和社會保障部、全國總工會、中紀委等都會參與到國企管理。而且,各級黨委和企業黨組織在國企管理中也占據著舉足輕重的地位。

      其次在国资平台公司层面,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出,改组组建国有资本投资、运营公司,本文统称其为“国资平台公司”。自2014年以来,国资委对此开展了两批央企试点。比如,国投公司、诚通集团、国新公司改组为国有资本运营公司,神华集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团进行国有资本运营公司试点。2017年6月,国资委副秘书长兼新聞发言人彭华岗在媒体沟通会上表示,未来央企将主要分为三类:实体产业集团、投资公司和运营公司。

      在此專門介紹新加坡淡馬錫模式。作爲典型的國外經驗,淡馬錫資産管理公司經常被國內官員和學者提及,認爲其實現了“管資本”的要求。在我國最接近淡馬錫模式的是金融國資的彙金模式:與國資委同年成立的中央彙金投資有限責任公司,代表國家對重點金融企業行使出資人權責。彙金模式采用“財政部-彙金公司-國有金融企業”的三層架構,以出資額爲限,以股權爲紐帶,通過公司治理渠道行使出資人代表職責。這種國資管理模式也被上海、深圳、山東等地借鑒。但是相比新加坡,我國國企所處的行業範圍之廣、經濟體量之大和實質上承擔著政策性任務以及複雜的國情,決定了淡馬錫或彙金模式並不能完全適用。

      總之,現行國資管理體制有很大程度的合理性,所以應在其基礎上完善,而不是推倒重來,以免制度成本過大。具體來說:

      在政府層面,首先國資委要把出資人職責充分授權給國有資本平台公司,同時與其做好職能上的區隔,建立起“國資委-國有資本平台公司-國有企業”的管理架構,同時減少對國企業務的幹預,讓平台公司履行起職責,其他部門則間接通過相關政策使其貫徹政府意志,比如産業政策、公共服務等。其次,要把金融、鐵路、文化等國企納入進來,確保國資管理的整體性。

      在國資平台公司層面,爲把國企做強做優做大和增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力,組建三類國有資本平台公司:

      第一類是關系國家戰略安全、主要涉及國民經濟關鍵領域和自然壟斷行業的産業型國有資本投資公司,比如石油、航天、兵工、鐵路等。它要專注于一個或幾個主導産業,輔業要進行適當剝離,主要目的是擴大國資的控制力。

      第二類是多元型國有資本投資公司,比如華潤、保利、招商局等。它強調投資不同産業,子公司多處于充分競爭行業,主要目的是擴大國資的活力和影響力。需指出的是,突出主業、主輔分離等觀點並不適用此類企業,市場競爭自然會讓企業做出合理的選擇。

      第三類是國有資本運營公司,比如誠通、國投和近幾年新成立的中國國有企業結構調整基金公司、中國國有資本風險投資基金公司等新型企業。它通過資本市場實現國資的保值增值,還要以“國家隊”的身份對創新行業投資支持,主要目的是放大國資的功能。

      找准著力點:營造公平市場環境,放開壟斷領域

      根據國家統計局數據,近幾年民間固定資産投資增速呈現持續下滑的態勢:從2012年的24.8%降至2015年的10.1%,在2016年更是回落至個位數,而且與全國增速的差距愈發明顯,差值最大時達到6.2%。

      渠道受限是民間投資增速下滑的重要原因,這又在一定程度上阻礙了混改,因爲很多國企所處的正是壟斷性行業。因此,不管是充分釋放投資對拉動經濟增長的動力,還是著眼于加速推動混改,都要求爲民資疏通投資渠道。筆者認爲,關鍵是要找准兩個著力點,即營造公平市場環境和逐步放開壟斷領域,讓民資在獲得要素資源和市場准入方面享受到與國資同等的待遇。分析如下:

      第一,營造公平市場環境主要針對民間資本獲得關鍵要素資源的機會不公平,如信貸、政府補貼、土地等。在信貸方面,世界銀行課題組(2007)通過分析中國120個城市的12400家企業在2002-2004年期間的財務數據,發現國企比民營企業更容易獲得銀行融資,但國企的平均資本回報率顯著低于民企和外企。在政府補貼方面,以2015年爲例,獲得補貼最多的10家A股上市公司中,有7家是央企。再通過預算數據來佐證,財政部《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》顯示,2016年全國國有資本經營預算收入2601.84億元,支出2171.46億元,相當于前者的83.5%。也就是說,國企上繳國庫的分紅除16.5%調入一般公共預算和全國社保基金外,大部分又通過各種途徑返還給國企。

      不公平的市場環境可歸結于政府對國企“天然的溺愛”。它將影響市場在資源配置中起決定性作用的實現,也爲民資參與國企混改人爲設置了障礙。在“放管服”改革推向縱深的背景下,政府應把更多精力放在營造公平的市場環境上,減少對市場的越位幹預,要消除所有制鴻溝,對各類企業在稅收、信貸、土地、經營牌照等方面做到一視同仁,打破所謂的“玻璃門”、“彈簧門”和“天花板”,以推動國企混改。

      第二,逐步放開壟斷領域是指政府要降低或消除由于市場准入限制而形成的壟斷行業壁壘,並使之與國企混改相結合。2016年中央經濟工作會議和《2017年政府工作報告》都提出,要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領域邁出混改的實質性步伐。這些領域是典型的藍海市場,它們的放開必會吸引民營資本參與。這一方面將引入競爭,引導資源合理配置,一方面也會推動壟斷國企的改革,釋放出更多活力。比如,2017年1月1日實施的《鹽業體制改革方案》打破了長久以來的鹽業專營體制,這對提高食鹽供給質量、滿足多樣化需求和做優做強食鹽産業産生了積極效果。

      壟斷國企如何混改不能一概而論,應結合具體行業類別。參考國資委、財政部和發改委頒布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》,首先,對于提供公共物品和准公共物品的國企,可通過轉讓股權、購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵社會資本參與。在這方面,各地城市供水行業的改革已經積累了可資借鑒的經驗。其次,對于關系國家安全、國家經濟命脈的行業領域和承擔重大專項任務的國企,以及某些由生産技術特點決定的自然壟斷類國企,要分行業、分企業來明確混改邊界和程度。第三,對于體現國家戰略導向的國企,政府可從産業、投資政策和財政補貼等方面著手引導混改,但沒有必要非得要求國資控股。第四,要科學區分壟斷中的自然壟斷和非自然壟斷環節,對前者要加強行業監管,對後者要堅決放開。而且,隨著科學技術進步和商業模式創新,若幹自然壟斷領域也將轉變爲非自然壟斷。

      切勿忽視另一個方向:發揮國企優勢,放大國資功能

      在混改中切勿忽視另一個方向,即發揮國企優勢,放大國資功能。這是因爲一直以來,由于超市場待遇和較低效率的客觀存在,加之一些媒體的口誅筆伐,國企被人爲加上了負面標簽,要求民營化和私有化的呼聲始終未停。但是,在當前以及以後的很長時期,國企的重要地位尚無其他力量能夠取代,原因如下:

      第一,國企爲我國經濟持續快速增長貢獻了較大份額。2016年,全國國有企業營業總收入458978億元,相當于我國經濟總量的約2/3。國有經濟還對電網電力、石油石化等七大關系國家安全和國民經濟命脈的行業保持了絕對控制力,在裝備制造、汽車等九大基礎性和支柱産業保持了較強控制力。

      第二,國企保障了市場難以提供的公共物品,能夠彌補市場失靈。比如,在我國“走出去”戰略和“一帶一路”建設中,國企擔負著開路先鋒的角色;在通脹預期時,國企起著平抑物價、穩定社會的作用;在國家的重大建設中,國企能夠充分落實政府要求。

      第三,與民企短期盈利化傾向不同,國企更注重長期性和全局性,能承擔起産業轉型升級的大任。我國制造業與世界先進水平相比,在自主創新、資源利用、信息化等存在明顯差距。國企有創新集聚能力強、主導關鍵領域突破、溢出效應明顯和國際競爭能力強等四大優勢,是提升國家創新能力的主力軍。

      第四,民企自身存在諸多問題。比如,據統計,約90%的民企采用“家族式”或“家長式”的治理方式,這不僅面臨著公司管理上的挑戰,目前還普遍存在第二代的傳承問題。再如,絕大多數民企爲中小企業,核心競爭力弱,創新動力不強,勞資沖突比較嚴重,還受到市場准入限制、融資渠道窄、對人才的吸引力不足等條件的制約。

      《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》指出了六種混改方式,分別是:非公有資本、集體資本、外資參與混改,政府和社會資本合作模式,國資入股非國有企業,員工持股等。其中的國資入股非國有企業即是本文強調的另一個混改方向:發揮國企的規模和技術優勢,整合先進民企資源,達到優勢互補。具體方式可包括國有資本投資、運營公司對發展潛力大的民企進行股權投資、國企對民企提供資金和渠道支持(比如在鋼鐵去産能中,中航集團與唐山港陸鋼鐵、徐州寶豐特鋼的合作)、國資在證券市場舉牌上市民企等。

      (作者系中國人民大學公共管理學院常務副院長、教授;中國人民大學公共管理學院博士研究生)

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      責任編輯:沙均獎
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